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审计视域下防范化解地方政府债务风险长效机制构建

2025-01-29 来源:中国社会科学网

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  中央金融工作会议强调,要“建立防范化解地方债务风险长效机制,建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”。多年来,审计机关坚决贯彻落实党中央、国务院部署,持续加强对地方政府债务审计工作,形成常态化审计工作机制,为防范化解地方政府债务风险提供了有效保障。本文在梳理已有债务审计成果的基础上,对构建防范化解地方债务风险长效机制提出六个方面的建议。

  一、健全债务风险预警机制

  总体来看,我国地方政府债务余额虽整体控制在债务限额以内,但呈上升趋势且增长较快。近年来,因地方财政收支失衡,地方政府债务规模大幅攀升,地方政府债务风险不断加大,部分地区甚至超过风险警戒线。审计机关要发挥“经济体检”的作用,督促地方政府健全债务风险预警机制。构建定量和定性相结合的地方政府债务风险评价指标体系,不仅要关注地方政府债务的数额、增长速度、负债率、债务率、偿债率、预期债务率等定量指标,还应关注地方政府举债的政策遵循性、风险处理能力等定性指标。运用大数据、区块链、人工智能等技术,建设债务预警智慧平台,及时更新“红橙黄绿”风险等级评价,动态监测各地方政府的债务风险状况,根据风险评估和预警结果对高风险地区的举债行为进行严格约束,督促地方政府逐步降低债务风险水平。

  二、建立政府偿债备付机制

  后疫情时期,地方政府财政收支矛盾进一步凸显,地方政府偿债压力进一步累积,地方债务结构和偿债方式是导致偿债压力累计的重要原因。目前,地方政府债券以短期债务为主,且多投资于回收周期长的公益类项目,借短投长的现象较为普遍,导致期限错配。同时,大部分地方债采用多次性付息、一次性还本的偿债方式,造成本金集中偿付的压力增大,再融资债券业已成为地方政府缓解偿债压力的救命稻草,借新还旧虽能暂时缓解偿债压力,但也容易出现流动性风险和道德风险。审计机关应推动地方政府建立偿债备付金制度,设置备付金管理机构,专门管理备付金的收支情况,防范地方政府债务兑付风险,根据不同项目的投入资金、建设进度、收入预期、债务年限等状况,按照相应的比例安排备付金,提高债务违约的防范能力。督促地方政府编制科学合理的债务收支计划,硬化预算管理约束,实现债务风险与经济增长动态平衡,偿债能力与地方综合财力动态平衡,使地方政府举债规模和偿债能力相匹配,举债主体和偿债责任相匹配,举债项目和偿债来源相匹配,不断强化“一级政府举债,一级政府偿还”的要求。

  三、完善隐性债务化解机制

  近年来,地方政府违规新增隐性债务和虚假化债的情况屡禁不止,隐性债务具有主体多元、规模庞大、形式隐蔽等特点,化解隐性债务的目标难以按时完成。审计机关要稳步推进地方政府债务合并监管,不仅要关注窄口径的债务数据,还要将城投债等隐性债务计算进来,将地方政府的隐性债务和法定债务合并监管。厘清债务界限,将实质重于形式原则和穿透式原则相结合,仔细核算债务的经济实质和偿债资金的最终来源,识别隐性债务。将隐性债务和显性债务合并实施透明化监管,对违规举债问题严肃查处问责。持续推进一揽子化债计划,加大化债力度,通过将存量债务和隐性债务置换成显性债务,有效降低债务利息,节约融资成本。

  四、建立融资平台转型机制

  地方政府融资平台普遍存在治理结构不完善,资产结构不合理,融资成本较高、造血能力较差等问题,而且平台之间具有错综复杂的关联性,融资过程中相互担保,债务风险交织复杂。审计机关要加强对地方政府融资平台的监管,推进地方政府融资平台的投融资属性的逐步剥离。引导地方政府融资平台优化公司治理模式,提升市场化运营能力,加强企业自身造血能力,逐步摆脱对地方财政的依赖,通过自身盈利能力偿还既有债务。另外,审计机关要聚焦现代化产业体系建设,促进地方经济高质量发展等加强审计监督,促进地方政府转变经济发展方式,推动《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》等重大政策落实落细,改变地方政府投资者的角色,推动融资模式和环境实现整体优化。

  五、健全债务信息共享机制

  目前地方政府债务信息披露较少,债务信息透明度较低,导致社会无法及时深入了解地方政府债务情况和债务资金流向,审计机关债务审计公告注重债务管理政策落实、债务结构和规模情况、债务率负债率等数据分析,但对审计发现问题的处理处罚和整改落实情况往往披露较少,关于地方政府债务专项审计的结果公告更是鲜见。审计机关应协同相关部门建立完善的地方政府债券信息共享系统,做到平台共建、信息共享,各部门及时掌握全面的债务信息,更好发挥监督合力。审计机关定期将审计结果上传信息共享平台,不仅需要实时更新地方显性债务数据,还应该定期更新地方隐性债务数据、债务审计实行情况、审计公告和整改结果,提升债务审计公告的时效性、可理解性和持续性,减少信息不对称。债务信息共享机制可以在线索移送、联合办案、信息分析、成果共享等方面更好地发挥各部门的协同作用,形成地方政府债务全方位、全周期、全链条管理机制,督促地方政府及时解决债务问题,遏制债务风险。

  六、强化官员考核问责机制

  跨期限的责任卸除激励使得领导干部履职期限与债务偿还期限不匹配,造成地方政府官员缺乏债务风险意识,进而造成地方债务的迅速增长,目前对于违规举债官员的问责整体处罚较轻,很难起到问责机制该有的威慑作用。审计机关应协同相关部门,建立健全债务追偿制度并完善问责制度,加大对相关责任人的处理处罚力度,提高问责的威慑力。探索将领导干部经济责任审计和债务审计相结合,明确领导干部在债务举借、使用、偿还等各环节的直接责任和领导责任,对于官员举债行为进行终身追溯问责,精确问责。不仅关注隐性债务的违规举借问题,对显性债务举借的终身问责也不能缺位,倒逼地方政府更加科学、规范、谨慎举债化债。将地方政府债务风险管控情况纳入领导干部绩效考核和政府预算绩效评价体系,平衡“经济发展”和“风险防控”目标,努力消除地方政府领导干部的跨期限、跨区域的责任卸除激励和救助预期。

  (后小仙,南京审计大学现代审计发展研究中心主任、政府审计学院教授;顾柯宇,南京审计大学政府审计学院)

 
 
 
 
 
 
关键词:审计
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