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地方人大专门委员会制度的新发展

2025-02-01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报

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  人大专门委员会是本级人大的常设工作机构,组成人员从本级人大代表中选举产生,受本级人大领导,在大会闭会期间,受本级人大常委会领导。作为地方国家权力机关的工作机构,人大专门委员会的主要职责是在本级人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案,为本级人大及其常委会行权履职提供服务和保障工作,决不能行使地方国家权力机关的法定职权。“专门委员会不是任何形式的权力机关,它只是人大和人大常委会的助手。” 党的十八大以来,地方各级人大不断加强自身建设,包括专门委员会制度在内的一系列具体的组织和工作制度不断完善,取得了显著进展,为地方国家权力机关充分发挥职能作用提供了保障。

  党组织体系更加完善

  坚持党对人大工作的全面领导,是做好人大工作的根本保障。人大专门委员会作为本级人大的工作机构,接受党的领导是其履职尽责的首要原则。然而,在过去一段时间,“因为专委会主要负责人不能列席人代会党组会和不能经常化解析常委会党组会议,对党委、党组的重大决策部署和工作要求,有情况不清、精神领会不深和吃不透的情况,以及具体工作抓得不实的现象”,影响了人大专门委员会各项工作的有效开展,进而造成人大常委会党组的意图不能得到贯彻落实。

  党的十八大以来,党中央全面加强对人大工作的集中统一领导,进一步健全人大制度党的组织体系,不断完善党全面领导人大工作的制度机制,其中一项重要举措就是优化人大制度体系内的党组领导体制。具体而言,就是要求不同层级的地方人大设立人大常委会机关党组以及人大专门委员会分党组。在实践中,地方各级党委主要依托人大常委会党组来实施对国家政权机关的领导,确保其主张和意图经由法定程序转化为普遍意志。人大常委会党组作为同级地方党委设立在人大常委会的领导机构,一般由本级人大常委会中拥有党员身份的领导班子成员组成,发挥着把方向、管大局、保落实的领导作用,肩负着贯彻党的主张和意图,讨论和决定本单位重大问题的重任。但是,人大专委会没有设立党组织,造成同级地方党委以及人大常委会党组对本级人大专委会领导的“最后一公里”出现了“断头路”。鉴于此,全国人大常委会党组于2016年首次在专门委员会设立分党组,夯实了专委会党的组织体系,全面加强了党对专委会工作的领导。尔后,这一做法写入了2019年颁布实施的《中国共产党党组工作条例》。根据规定可知,省级以上人大的专门委员会经批准“可以设立分党组”。从语义上看,“可以设立”不具有强制性的含义,因为它意味着“可以不设立”,是否设立主要取决于工作需要或者上级党组织的批准。但在实践中,各省级人大普遍设立了分党组,甚至还有不少省级人大常委会工作委员会设立了分党组。

  人大专门委员会分党组的设立,不仅是对全国人大有益做法的效仿和借鉴,还是对党组工作条例的贯彻落实。这实际上表明党对人大专门委员会工作的领导有了组织保障,破解了全面从严治党“最后一公里”的问题。在这个过程中,各省级人大常委会党组相继建立了定期听取本级人大专门委员会分党组党建工作汇报的制度,为人大专门委员会履行职责提供支持和保障,积极解决其面临的各种困难和问题。

  工作职责更加明确

  1954年人大制度确立之时,宪法规定全国人大可以设立民族委员会、法案委员会等专门委员会,并没有要求地方人大设立专委会。1979年地方组织法对此仍然没有规定。1982年在讨论修改地方组织法时,尽管一些人大代表提出设立专委会的建议没有获得采纳,但当时有个别省级人大探索设立了专门委员会。到了1986年,地方组织法首次规定省级人大以及设区的市的人大根据需要可以设立专门委员会,并规定了其工作职责,即“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”。这一条款很长时间没有作修改,即便是2015年地方组织法第五次修改时也给予保留。

  2022年,我国地方组织法作了第六次修订,首次把地方各级人大各委员会单列为一节,详细规定了人大专门委员会的设立、产生、任期以及工作职责等内容。其中,对人大专门委员会的工作职责以列举的方式进行了细化。各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,开展下列工作:审议本级人民代表大会主席团或者常务委员会交付的议案;向本级人民代表大会主席团或者常务委员会提出属于本级人民代表大会或者常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案,组织起草有关议案草案;承担本级人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等具体组织实施工作;按照本级人民代表大会常务委员会工作安排,听取本级人民政府工作部门和监察委员会、人民法院、人民检察院的专题汇报,提出建议;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议;研究办理代表建议、批评和意见,负责有关建议、批评和意见的督促办理工作;办理本级人民代表大会及其常务委员会交办的其他工作。相较于原来的规定,此次修改使人大专门委员会的职责定位更加明确、清晰和具体,有利于专委会更好地履行职责、发挥作用。

  设置层级和领域更加科学

  根据1986年地方组织法的规定,省、市两级人大根据工作需要可以设立专门委员会,并没有延伸到县级人大层面。究其原因,主要是省、市两级人大的工作任务较为繁重,设立专委会可以减轻本级人大及其常委会的工作压力,为其有效履行职权提供服务和保障。在实践中,由于县级人大没有设立专门委员会,它的常设机关——县级人大常委会往往会设立工作委员会,为本级人大及其常委会履职提供帮助。但是,人大常委会工作委员会并不能履行专委会具有的某些职权,如向本级人大及其常委会提出同本委员会有关议案、听取本级“一府一委两院”专题汇报并提出意见等,这在一定程度上影响了县级人大及其常委会的履职成效。随着县级人大工作任务越来越多,县级人大常委会的工作机构和力量已经不能适应人大工作的需要,迫切需要设立专门委员会。因此,县级人大设立专门委员会也就成为一件水到渠成和众望所归的事情。

  2015年,《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》就县乡人大自身建设,提出“根据需要,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”的要求。同年8月,全国人大常委会通过了修订后的地方组织法,明确规定“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。这就为县级人大设立专门委员会提供了法律依据。尔后,各县级人大纷纷根据自身的实际情况,设立了数量不一的专委会,这也成为县级人大的“标配”。以北京市所辖区为例,绝大多数区级人大设立了至少4个专门委员会,分别是法制委员会、财政经济委员会、教育科技文化卫生体育委员会、城市建设环境保护委员会,海淀、昌平、朝阳等区级人大还设立了农村委员会。同时,各区人大纷纷制定专门委员会工作规则,规范专委会的组织机构和人员结构,明确专委会的工作职责和议事规则,有效提高了人大专门委员会履职工作制度化规范化程序化水平,全面提升了县级人大工作的专业性和科学性。

  2017年,党的十九大报告强调要“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。党中央于2018年印发《深化党和国家机构改革方案》,提出全国人大组建社会建设委员会作为专门委员会,其“主要职责是,研究、拟定、审议劳动就业、社会保障、民政事务、群团组织、安全生产等方面的有关议案、法律草案,开展有关调查研究,开展有关执法检查”。尔后,各省、市以及县级人大纷纷于2019年设立了社会建设委员会,对全面加强社会建设、推进社会领域法治建设具有重要意义。除此之外,江苏省无锡市人大于2021年正式设立了全国首个开发区委员会,积极破解开发区监督难题,标志着开发区人大工作迈上了新台阶。无论是社会建设委员会还是开发区委员会,都是对国家权力机关机构设置的优化和完善,有助于提升人大及其常委会履职质量。

  规模结构与称谓更加合理

  党的十八大以来,为了适应人大工作的新要求,各省级人大专门委员会的数量和规模不断扩大,人员结构和称谓更加合理。在专门委员会的数量和规模方面,除了海南、山西两个省级人大的专委会数量仅为3个和4个之外,大部分省级人大的专门委员会数量为8个或6个,最多的是10个,分别是四川、贵州和吉林3个省份。即便海南省和山西省,专门委员会的人数规模也分别达42人和38人,比它们各自在2013年换届后的专委会人数分别增加了18人和17人。人大专门委员会数量和规模的扩大,既是新时代人大工作任务不断发展的需要,也反映了人大专门委员会地位和作用的提升。

  在专门委员会的结构方面,一些省级人大专门委员会工作条例明确要求专委会的组成人员必须达到一定的人数,并且必须有一定比重的专职委员、具有专业知识的委员以及常委会委员等。例如,《上海市人民代表大会专门委员会工作条例》第七条规定:“专门委员会的成员一般不少于十人,并适当增加专门委员会驻会成员人数。专门委员会中应当有适当比例的本领域或者相关领域的专业人员和熟悉人民代表大会制度的专门人员。”《湖北省人民代表大会专门委员会工作条例》第六条规定:“专门委员会的组成人员一般不少于十人,并有一定数量的专职组成人员和常务委员会委员。专门委员会应当配备适当比例的本领域或者相关领域的专业人员和熟悉人民代表大会制度的专门人员。”无论是专职委员的规定,还是具有专业知识背景的要求,目的都是要发挥专门委员会“专”的优势和特长。对于要求专门委员会的组成人员必须有适当比例的常委会委员,主要是为了密切专门委员会与本级人大常委会之间的联系,及时了解人大常委会工作的重点,更好地为本级人大常委会履职提供服务。除此之外,在专门委员会的称谓方面,为适应人大监督工作的新发展新需要,全国以及地方各级人大内务司法委员会纷纷更名为监察和司法委员会,有效促进了国家监察工作顺利开展。

  (本文系国家社科基金一般项目“中国地方人大的会议体系及其运行机制研究”(20BZZ041)阶段性成果)

  (作者系中国人民大学中国统一战线理论研究会政党理论北京研究基地研究员、中国人民大学中共党史党建学院教授)

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